Заключение на Законопроект № 47595-8 «О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации» (о порядке наложения предварительных обеспечительных мер на имущество налогоплательщика).
В настоящее время исполнение обязанности по уплате налогов, сборов, страховых взносов может обеспечиваться следующими способами: залогом имущества, поручительством, пеней, приостановлением операций по счетам в банке и наложением ареста на имущество, банковской гарантией (ст. 72 НК РФ). Кроме того, НК РФ предусматривает обеспечительные меры в виде запрета на отчуждение (передачу в залог) имущества налогоплательщика без согласия налогового органа, а также приостановления операций по счетам в банке в порядке, установленном статьей 76 НК РФ.
Наложение ареста на имущество регламентировано статьей 77 НК РФ. Отмечу наиболее важные особенности порядка:
1. Обязательное санкционирование прокурором. Как поясняла Генеральная прокуратура в 2017 году, при санкционировании ареста имущества прокурорами проверяется законность и обоснованность принятого налоговым органом решения, чтобы указанные действия не повлекли за собой прекращения деятельности юридического лица и его статуса налогоплательщика и как результат - лишения его работников права на труд и получение заработной платы[1].
2. Сначала налоговый орган обращает взыскание на денежные средства (драгоценные металлы) на счетах налогоплательщика (налогового агента) – организации или индивидуального предпринимателя в банках и его электронные денежные средства в порядке, установленном статьей 46 НК РФ.
3. Устанавливается факт недостаточности или отсутствия денежных средств на счетах налогоплательщика-организации или его электронных денежных средств либо факт отсутствия информации о счетах налогоплательщика-организации или информации о реквизитах его корпоративного электронного средства платежа, используемого для переводов электронных денежных средств.
4. Не допускаются: отчуждение (за исключением производимого под контролем либо с разрешения налогового или таможенного органа, применившего арест), растрата или сокрытие имущества, на которое наложен арест.
Применение обеспечительной меры в виде запрета на отчуждение (передачу в залог) имущества налогоплательщика без согласия налогового органа регламентировано частями 11–13 статьи 101 УК РФ.
Отмечу наиболее важные особенности порядка:
1. Применить меру возможно только после вынесения решения о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или решения об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения. Этот принципиально важный момент означает, что при таком условии рассмотрение материалов уже состоялось, и лицо формально признано виновным.
2. Руководитель (заместитель руководителя) налогового органа вправе принять обеспечительные меры, если есть достаточные основания полагать, что непринятие этих мер может затруднить или сделать невозможным в дальнейшем исполнение такого решения и (или) взыскание недоимки, пеней и штрафов, указанных в решении. Условие о достаточных основаниях создает возможность юридической защиты налогоплательщика от произвола налоговых органов на данном этапе налогового процесса.
Законопроектом № 47595-8[2] предлагается ввести в налоговое законодательство и налоговое право новый институт — институт предварительных обеспечительных мер.
Речь о том же запрете на отчуждение (передачу в залог) имущества организации, индивидуального предпринимателя без согласия налогового органа, однако возможности его применения в налоговом процессе предлагается расширить, распространив на стадии камеральных и выездных налоговых проверок.
Новый институт:
1) будет распространяться на организации и на индивидуальных предпринимателей;
2) позволит налоговым органам блокировать имущество лица, проверяемого в ходе выездной налоговой проверки, сразу после вынесения решения о проведении выездной налоговой проверки, либо после составления акта камеральной налоговой проверки;
3) не предполагает контроля со стороны органов прокуратуры или суда как элемента порядка наложения запрета (сравните со ст. 77 НК РФ), решение принимается: а) в рамках выездной налоговой проверки — руководителем (заместителем руководителя) налогового органа с согласия руководителя (заместителя руководителя) федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов; б) в рамках камеральной налоговой проверки — руководителем (заместителем руководителя) налогового органа с согласия руководителя (заместителя руководителя) вышестоящего налогового органа;
4) позволит запрещать отчуждение и передачу в залог как движимого, так и недвижимого имущества, за исключением ценных бумаг и готовой продукции, в том числе товаров, предназначенных для перепродажи, сырья и материалов;
5) предусматривает, что предварительные обеспечительные меры могут сохраняться вплоть до момента автоматической трансформации их в обеспечительные меры, предусмотренные статьей 101 НК РФ.
Кроме того, положениями законопроекта предусматриваются:
1) правила определения стоимости имущества, в отношении которого могут быть приняты предварительные обеспечительные меры;
2) критерии, при соответствии которым данные меры не применяются к организациям и индивидуальным предпринимателям;
3) более мягкие меры, которыми налоговый орган вправе заменить предварительные обеспечительные меры, и порядок принятия решения о замене;
4) основания для принятия дополнительных предварительных обеспечительных мер.
С учетом вышеизложенного полагаю, что законопроект № 47595-8 в случае его превращения в федеральный закон окажет крайне негативное влияние на бизнес, сделает его правовое и имущественное положение ещё более сложным, чем сейчас.
Обращаю внимание коллег-юристов на то, что разработчиками законопроекта фактически предлагается уравнять налоговые и судебные органы в том, что касается применения обеспечительных мер.
Так, в соответствии с ч. 2 ст. 29 УПК РФ только суд, в том числе в ходе досудебного производства, правомочен принимать решения о наложении ареста на имущество. При этом среди иных мер процессуального принуждения, предусмотренных главой 14 УПК РФ, равно как и во всём УПК, меры, подобные «запрету на отчуждение (передачу в залог) имущества организации, индивидуального предпринимателя без согласия налогового органа» и существующие наряду с арестом имущества, отсутствуют. Фактически авторы законопроекта № 47595-8 предлагают ввести в налоговые отношения квазиарест — облегченную процедуру наложения ареста на имущество. Облегченную в том смысле, что под видом «неареста» вводится практически то же самое по последствиям, но далеко не то же самое по процедуре. Порядок существенно упрощается.
В гражданском процессе решение о мерах по обеспечению иска принимает суд (ст. 139 ГПК РФ). В списке этих мер помимо наложения ареста на имущество, принадлежащее ответчику и находящееся у него или других лиц, предусмотрены такие меры, как «запрещение ответчику совершать определенные действия», «запрещение другим лицам совершать определенные действия, касающиеся предмета спора, в том числе передавать имущество ответчику или выполнять по отношению к нему иные обязательства».
В соответствии со статьей 27.1 КоАП РФ к мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении отнесены среди прочих «арест товаров, транспортных средств и иных вещей», а также «арест имущества в целях обеспечения исполнения постановления о назначении административного наказания за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 19.28» КоАП РФ. Меры первого вида применяются в целях сохранения орудий совершения или предметов административного правонарушения, для такого ареста санкции прокурора или решения суда, а также отдельного письменного решения (постановления) не требуется.
Мера второго вида направлена на исполнение административного наказания, предусмотренного статьей 19.8 КоАП РФ. В связи с этим целесообразно здесь полностью воспроизвести часть 5 статьи 27.20 КоАП РФ, сравнивая ее с тем порядком, который предложен рассматриваемым законопроектом:
«Решение о наложении ареста на имущество принимается судьей, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, предусмотренном статьей 19.28 настоящего Кодекса, на основании мотивированного ходатайства прокурора, поступившего вместе с постановлением о возбуждении дела об административном правонарушении. При принятии решения о наложении ареста на имущество судья должен указать на конкретные фактические обстоятельства, на основании которых он принял такое решение, а также установить ограничения, связанные с распоряжением арестованным имуществом, а при необходимости установить ограничения, связанные с владением и пользованием таким имуществом».
Примечательно, что в КоАП РФ, также как и в УПК РФ, отсутствуют какие-либо параллельные «предварительные обеспечительные меры», сопоставимые с проектируемым институтом предварительных обеспечительных мер в НК РФ.
Таким образом, рассматриваемый законопроект, предоставляя органам исполнительной власти полномочия, традиционно принадлежащие суду, способен лишь усугубить межотраслевую асимметрию. Налоговое право, институты которого уже сейчас позволяют считать его отраслью-исключением, может пополниться новым институтом, нормы которого, как нам видится, будут самым существенным образом ущемлять правомочия собственника, закрепленные в статье 35 Конституции России, а также свободу предпринимательской деятельности, гарантированную частью 1 статьи 34 Основного Закона.
Учитывая сложившуюся практику нарушения налоговыми органами сроков проведения налоговых проверок и рассмотрения их материалов, можно прогнозировать, что бизнес, попадая под «предварительные обеспечительные меры», подвергнется беспрецедентному давлению. Применение указанных мер может стать очередным способом «кошмарить бизнес» как бы на законных основаниях. «Как бы» — потому что самая идея введения такого порядка антиконституционна.
Указанная законодательная инициатива в очередной раз подчеркнула и несовершенство общих положений Налогового кодекса РФ. Статья 3 «Основные начала законодательства о налогах и сборах» содержит главным образом принципы, касающиеся установления и введения в действие налогов и сборов, а из принципов, определяющих регулирование и осуществление налогового контроля, производство по делам о налоговых правонарушениях, можно отметить только презумпцию невиновности.
Поэтому, выступая против законопроекта № 47595-8, я бы также хотел обратить внимание профильных комитетов Государственной Думы и всех заинтересованных лиц на то, что
Налоговый кодекс нуждается в фундаментальной идейной доработке. Основные начала налогового законодательства должны пополниться базовыми идеями, направленными на определение места налоговых органов в системе разделения властей, защиту прав и законных интересов бизнеса во время налогового контроля, на выравнивание баланса государственных и частных интересов.
Управляющий партнер Адвокатского бюро
города Москвы «Матюнины и Партнеры» О. В. Матюнин
[1] Письмо Генеральной прокуратуры РФ от 6 июля 2017 г. N 40-09-2017 «Об аресте имущества налогоплательщиков» // СПС «КонсультантПлюс».
[2] URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/47595-8
Мнения на эту тему, включая комментарий нашего бюро, опубликованы в журнале:
